土司制度是明清处理民族关系的代表性政策，明朝在西藏和南方各省广泛实行，清朝以理藩院管理北方民族事务，土司制度可以看出明清民族政策纵向运行情况。清朝在南方实行土司制度的同时，在新疆曾经实行伯克制度，在蒙古曾经实行盟旗制度，在西藏允许政教合一地方制度的存在，而且还有不少没有设置土司机构的民族，以其它的原有制度存在，一同归入清朝的版图，是多种制度并存的状态。对多制度并存的考察可以看到多民族国家横向的构成状况。多制度、多层次是汉代以来多民族国家一直存在的制度格局，限于篇幅，本书不一一论述历朝的状况，仅以清代为例，略述其特点。
清人李兆洛在《皇朝藩部要略》序中总结了清朝民族政策的基本特点：“来则怀之，患则救之，量材而授任，疏之以爵土，分赏斗罚，天子无有私焉。修其教不易其俗，齐其政不易其宜，旷然更始而不惊，靡然向风而自化。”所谓“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”就指出了允许多种制度、多种文化并存的基本政策，这是汉代以来“因其故俗治”的一贯原则。
（一）西双版纳傣族领主制
云南傣族土司在明代部分陆续被改土归流，但车里、干崖、勐卯、芒市、遮放、盏达、陇川、南甸等地土司制度一直沿袭到近代，是土司制度实行的最长的地区之一。在土司制度下，傣族保持了从自身历史传统中衍生的政治、经济和社会制度。
江应梁《傣族史》对西双版纳傣族领主制的构成作了论述。西双版纳的傣族最高首领称为召片领。1382年，西双版纳第八代召片领刀坎臣服于明朝，受封为世袭车里宣慰使。1659年，清军入滇，1661年西双版纳第二十六代召片领召孟道臣服清朝，袭封为车里宣慰使。
召片领是最高领主，也是西双版纳最高的政治、经济、军事和法律统治者，自十二世纪后期第一代召片领至1949年第三十八代召片领刀世勋，召片领世袭七百多年。召片领之下有四大臣，八大头目及各类头目共三十多人，各有职掌，如召哈景是议事庭庭长，怀郎曼卧是总管行政事务的官员，怀郎曼空是枢要大臣，怀郎庄网是主管赋税和后勤的官员，怀郎嘎是主管集市的官员。四“怀郎”就是四大臣。其他官员有管理财政、大象、军器、饮食、马匹、刑罚、巡捕等事务，共三十一种官职。
以召片领为首的领主集团依据血缘亲疏，分为三等：第一等称为“孟”，第二等称为“翁”，第三等称为“召庄”。只有“孟”这个等级才能继承召片领职位，也可分封到各勐作“召勐”，即小领主。“翁”是亲属之意，可以担任宣慰司的大臣，也可到各召勐去管理寨子。“召庄”也是贵族，可以做官和头人。
在其领地内，所有的山水、土地名义上都是属于召片领的，召片领将土地分封给宗室、亲信和属官，成为大勐。大的封地有十二个，即十二版纳，西双即十二之意，版纳就是区域之意。大勐的召勐再将土地分给下属，成为小勐，但是召勐及其下属的封地不是世袭的，根据官职升降，封地大小不定，也就是说，土地的所有权属于召片领。
召片领下设“司廊”即议事庭，作为十二版纳最高的行政和立法机构，各勐设有地方性的议事庭，叫“冠”，是地方的行政和立法机关。“司廊”由各地推选的头目组成，每年固定召开会议两次。各项大事由“司廊”议决后交召片领裁决实行。
召片领辖地实行地方自治，以村寨为自治单位。大的村寨设“叭”，小的村寨设“鲊”，最小的村寨设“线”，即大小村长，由村民推选本村最有威信之人担任，由领主批准。
土地所有权归召片领，在此条件下，西双版纳的土地占有分成四种类型：领主直接占有的宣慰田、召勐田、薪俸田；村寨集体占有的寨公田；个人占有的私田，主要是小块新开荒地，三年后纳税，五年后公有；宗教田，数量不多，收入作为宗教活动经费外由村寨头人占有。
与广大百姓相关的就是寨公田，这部分田地使用权名义为是村寨共有，成为寨公田，由村寨分配给村民耕种，土地分配定期调整重分。寨公田虽然没有租税，但是作为耕种寨公田的代价，村民需要承担耕种各级土司田、修路、养象、修水利、服兵役等负担。李思聪《百夷传》称每年秋季召片领派亲信到各处向百姓征收金银，征收的方式是按房屋，大者征银一两至三两，小者最高征一两。所以寨公田又称负担田。
傣族信仰小乘佛教，十四世纪，佛教从暹罗和缅甸传至西双版纳地区，到明代中期，成为傣族民众普遍信仰的宗教。初生小孩请佛寺里的大佛爷取名，男孩十岁左右送到佛寺当和尚，是男孩一生的大事，称为“升和尚”。做了几年和尚后一般都还俗回家，娶妻生子。佛教与人的一生紧密相关。人们一年最重要的节日就是佛教节日，有赕佛会，开门节、关门节、烧白柴、泼水节、做摆等。
可见土司制度下的西双版纳傣族社会从政治结构、经济制度到宗教信仰都与内地有较大区别。清朝通过对召片领的册封、朝贡及对其规定的其他相关责任使西双版纳归属中央的统治。
（二）西藏的政教合一制度
清朝入关以前，西藏地方政府已经与清政府建立了联系。1642年西藏派人到盛京朝见皇太极，受到清政府的隆重接待。1644年，清军入关，占领北京，西藏地方领袖固始汗、达赖、班禅派人带北京朝贺。1652年，五世达赖亲自到北京朝见，清朝册封五世达赖罗桑嘉措为“西天大善自在佛所领天下施教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，赐予金册、金印等。对五世达赖的册封确立了清朝册封西藏达赖喇嘛的制度，西藏正式接受清朝中央的统治。
明末清初，西藏地方军政大权由固始汗掌控，他支持黄教，与宗教领袖达赖和班禅合作顺利，他掌握的“第巴”政府中大量任用达赖的亲信。达赖获得清朝册封后，在西藏的影响力和号召力大增，1668年固始汗之子达延汗去世，汗位空缺，无人任命第巴，五世达赖任命自己的亲信桑结嘉错为第巴，西藏地方政权由和硕特蒙古王公手中逐步转移到黄教领袖之手。五世达赖去世后，桑结嘉错以达赖之名向清朝为自己请封，不明虚实的清朝政府册封桑结嘉错为“掌瓦赤喇怛喇达赖教弘宣佛法王”。1703年拉藏汗继位，与桑结嘉错矛盾激化。两人争斗的结果是拉藏汗杀死了桑结嘉错，并废除了桑结嘉错所立六世达赖。清朝册封拉藏汗为翊法恭顺汗。清朝为了不让拉藏汗独揽西藏政教事务，特别派人入藏，协同拉藏汗管理西藏。1713年又册封五世班禅为“班禅额尔德尼”，提高了班禅的影响和地位。1717年准噶尔蒙古首领策妄阿喇布坦率兵入藏，拉藏汗被杀，西藏陷入战乱，清朝派兵平定了叛乱，扶持七世达赖在布达拉宫坐床，废除了蒙古汗王的第巴政府，实行了噶伦制度，委任康济鼐等四人为噶伦。1723年和硕特蒙古首领罗卜藏丹津为重新掌控西藏，发动了叛乱，被清军打败。为稳定西藏的统治，清朝派军队入藏。1727年清朝在西藏设置驻藏大臣，对西藏实行直接统治。驻藏大臣会同达赖和班禅管理西藏的重大事务，具体政务仍由噶伦管理。
乾隆时期，西藏建立地方办事机构噶厦，噶厦内设四个噶伦，在驻藏大臣和达赖喇嘛的领导下处理西藏行政、财政、税收、商业等事务。噶伦、代本等文武僧俗官员由达赖喇嘛与驻藏大臣推荐，清朝中央加以任命。噶厦任命的下属官员须经驻藏大臣和达赖喇嘛同意。达赖喇嘛之下设立译仓，噶厦的政令公文须译仓同时签署，方能生效。清朝授予达赖喇嘛直接管理西藏地方政务的权力，与驻藏大臣地位平等。以上规定使达赖喇嘛成为西藏地方的政教领袖，开始了政教合一制度。在达赖喇嘛圆寂后，清朝又在西藏实行活佛摄政的制度，以防止噶厦擅权。清朝同时也规定驻藏大臣全权处理西藏的外交事务。
清朝创立金瓶掣签转世制度，实行对西藏宗教领袖的管理。达赖、班禅和呼图克图灵童转世，采用金瓶掣签的方式，由中央认定，即由朝廷制作金瓶和牙签，牙签上书写灵童姓名和出生年月，置于金瓶之中，由驻藏大臣和各大活佛在大昭寺摇瓶抽签决定。
在政教合一的制度下，西藏地方政府的最高首领是达赖喇嘛。格鲁派僧侣大量充任地方政府的官员，七世达赖时期，僧侣占据了三百五十名地方官员中的一半。加之首席噶伦和各行政区的总管都必须由僧侣担任，导致僧官和寺院在西藏地方社会权力很大。
西藏的社会分为农奴主阶层和农奴阶层。农奴主基层由官家（即西藏地方政府）、贵族（包括僧俗贵族）和上层僧侣构成，也就是三大领主。三大领主占有西藏的全部土地。农奴阶层有差巴和堆穷。差巴有一定的生产工具，向领主租种土地，承担地租和其他劳役负担。堆穷社会地位最低，基本上没有生产工具，只能依附于领主和富裕差巴，耕种少量的耕食地，或者靠雇工生活。此外，还有少量“朗生”即家奴，完全丧失生产资料和人身自由，成为领主的依附奴隶。领主向农奴征收称为乌拉的差役，即徭役、赋税和地租，徭役包括为西藏地方政府贵族和寺院从事建筑、运输、公私杂务等事。
（三）维吾尔族的伯克制
1655年阿布杜拉统治的叶尔羌国开始与清朝建立了联系，向清朝朝贡。1656年叶尔羌国向清朝进贡马三百二十余匹，玉一千斤，清朝回赐缎三百三十八匹、绢七百二十匹。1678年准噶尔蒙古首领噶尔丹乘叶尔羌“白山”和“黑山”两派内斗之时，出兵南疆，灭叶尔羌国，控制了南疆，并断绝了与清朝的朝贡关系。1696年康熙皇帝亲征噶尔丹。噶尔丹战败自杀。南疆维吾尔贵族纷纷脱离了准噶尔控制，白山派建立了喀什噶尔汗国，黑山派准备重建叶尔羌汗国，准噶尔部在策妄阿拉布坦统治下，再次兴起，南北疆再次陷入分裂战乱之中。策妄阿拉布坦再次南下，征服了除已经置于清朝统治的哈密以外的南疆地区。策妄阿拉布坦四出扩张，派兵入藏，占据拉萨。雍正朝，清朝再次出兵打击准噶尔部，将准噶尔军队驱逐出西藏，又进军南疆，没有取得成功。乾隆时期，清朝利用准噶尔内乱之机，打败了准噶尔部，平定了天山北路。清朝将被准噶尔部囚禁的天山南部白山派首领艾赫麦德的两个儿子大和卓木、小和卓木放回，使其统领南疆。大、小和卓木回到南疆后大肆残杀黑山派，同时策划建立巴图尔汗国，脱离清朝统治，并于1758年公然叛乱。清朝出兵平叛，几经波折，最终彻底平定了叛乱，大、小和卓木被杀。至此，清朝完全统一了天山南北。
清朝统一新疆以后，在伊犁设伊犁将军，作为天山南北最高的军政长官，在天山南北分设都统、参赞大臣、领队大臣、办事大臣等，管理天山南部。天山以南各地大臣受喀什噶尔参赞大臣截至，天山以北各地大臣受乌鲁木齐都统节制。清朝还根据不同情况，在天山南北实行三种不同的地方制度：在乌鲁木齐以东地区实行郡县制度，设镇迪道和迪化直隶州；在哈密、吐鲁番、土尔扈特和和硕特地区实行旗札萨克制度，哈密和吐鲁番各编为一旗，置旗札萨克一人。札萨克职位世袭，通过朝贡授权，管理部众；在天山以南地区实行伯克制度。
“伯克”(bek 、beg) 一词是突厥语词汇，有贵族、首领、管理者等含义，不同时期及不同民族中该词语义不尽相同，明代以后，在维吾尔等族中“伯克”成为对世袭地方官吏或头人、官吏的通称。清朝统一南疆之前，伯克制作为基本的职官制度已经在南疆地区实行。乾隆时，参赞大臣舒赫德的报告中说“大小伯克职名、户口、粮石、牲只数目”。定边将军兆惠报告喀什噶尔地区的伯克制度:“查回部头目，曰阿奇木，总理一城；曰伊沙罕，协办阿奇木事；曰商伯克，管理租赋；曰哈子，管理刑名；曰密喇布，管理水利；曰讷克布，管理匠役；曰帕察沙布，查拿贼盗；曰茂特色布，承办经教；曰木特斡里，管理田宅；曰都管，管理馆驿；曰巴济格尔，管理税课；曰阿尔巴布，派差催课；曰市珲，协办都管事；曰巴克迈塔尔，专管园林；曰明伯克，其职如千总。”他的报告中列举了十五种伯克职名，指出了设官分职的特点。这些伯克的职位是世袭的。旧有的伯克制度只有官号，并无品级服色之别，且各伯克等并无俸禄，以征税所得为收入。
清朝平定大、小和卓木叛乱后，将“伯克”制度加以改革，废除世袭制，作为对新疆地区统治的基层行政制度。清朝对原有的伯克制度进行了改革。一是废除伯克的世袭制，掌握了伯克的任免权。伯克由参赞大臣和办事大臣提名推荐，报清朝中央审核批准，三品至五品伯克由本城大臣提名，报送喀什噶尔参赞大臣复审，奏报军机处审批，六、七品伯克奏请参赞大臣补放；二是制定伯克的等级，即“仍其旧名,而宠之以天朝之品秩,自三品以下至七品不等”。乾隆朝，和田参赞大臣舒赫德奏请朝廷任命阿克苏原有的阿奇木伯克为三品，伊什罕伯克为四品，噶匝纳奇伯克为五品，其余伯克密喇布等为六、七品，“其余各城，具一体办理”；三是实行伯克的回避制度，清朝规定不能在本地做伯克，只能异地担任伯克；四是规定伯克的俸禄，根据伯克品级、职掌，给予养廉地亩和称作“燕齐”的种地奴仆，三品伯克给二百帕特玛土地，“燕齐”一百名；四品伯克给一百五十帕特玛土地，“燕齐”五十名，依等级递减，七品伯克给三十帕特玛，“燕齐”八名。这些规定使清朝掌握了伯克的任免权，防止了伯克利用家族或教派关系形成地方势力。
南疆各地区所设伯克名目有三十余种，厘定的品级从三品到七品不等，最高者为阿奇木伯克，大都由哈密、吐鲁番王族及先前归附清军的有功伯克担任，并设伊什罕伯克作为佐贰。阿奇木伯克之下分设各种伯克，负责民事、刑罚、田赋、租税、水利、军事、交通、宗教等事务。光绪十年(1884)新疆改建行省，清朝政府废止了南疆区的伯克制度，实行了郡县制。
（四）蒙古地区的盟旗制度
蒙古族是较早归附清朝的民族。1636年漠南蒙古在十六部四十几个领主在盛京召开大会，承认皇太极继承蒙古大汗之位，此后一些独立的蒙古部也纷纷归附清政权，到清军入关以前，漠南蒙古已经完全归入清的统治之下。清朝征服了漠南蒙古后，漠北蒙古和厄鲁特蒙古联合抵抗清朝，顺治朝，清朝试图武力征服漠北蒙古，未能成功。康熙朝，厄鲁特蒙古准噶尔部首领噶尔丹进攻漠北蒙古，蒙古的抗清联盟瓦解，漠北蒙古请求清朝保护。康熙出兵打败噶尔丹，与漠北蒙古和漠南蒙古举行会盟。漠北蒙古向清朝称臣，成为清朝的藩属。
清朝设立了蒙古衙门，专门管理漠南蒙古事务，随着清朝确立在西藏和西疆等地的统治，改蒙古衙门为理藩院，管理蒙古、西藏和新疆事务。在蒙古地方则实行盟旗制度。
1636年清廷派人到漠南，清查户口，编定各旗，在漠南蒙古地区设置了六盟四十九旗：科尔沁六旗，札赉特部一旗，杜尔伯特部一旗，郭尔罗斯部二旗，组成哲里木盟；喀喇沁部三旗，土默特部二旗，组成卓索图盟；敖汉部一旗，奈曼部一旗，巴林部一旗，扎鲁特部二旗，阿鲁科尔沁部二旗，翁牛特部一旗，克什克腾部一旗，喀尔喀左翼一旗，组成昭乌达盟；乌珠穆沁部二旗，浩齐特部二旗，苏尼特部二旗，阿巴嘎二旗，阿巴哈纳尔部二旗，锡林郭勒盟；四子部一旗，茂明安部一旗，乌喇特部三旗，喀尔喀右旗，组成乌兰察布盟；鄂尔多斯部七旗，组成伊克昭盟。
漠北蒙古由七鄂拓克变为四盟八十四旗：土谢图汗部二十二旗，组成罕阿林盟；车臣汗部二十三旗，组成克鲁伦巴尔和屯盟；札萨克图汗部十八旗，辉特部一旗，组成札克必拉色钦毕都里雅诺尔盟；三音诺颜部二十旗，厄鲁特二旗，组成齐齐尔里克盟。此外，漠西蒙古由四卫拉特设八盟三十一旗。
清朝在蒙古地区实行的盟旗制度是以蒙古原有的“鄂托克”、“爱马克” 等社会组织为基础的。“鄂托克”是蒙古社会基层政权组织形式及生产、军事的基本单位。清朝统治蒙古以前，蒙古地区就有一种“ 楚固拉干”会盟集会。清朝统治蒙古后利用自己的八旗制度对蒙古原有的社会组织进行改造，编定各旗。清朝根据蒙古各部归服时间，逐步编旗，最先编旗的是漠南蒙古。清朝将会盟制度化，参加会盟各旗合称为盟，逐渐成为有固定地点，设立盟长的处于各旗之上的政权组织。在清朝，盟协助理藩院办理旗务。
在盟旗制度下，旗是负责行政、军事、司法、赋税等事务的一级行政机构，有札萨克管理旗务，负责旗内一般行政、军事等事务，另有协理台吉以及管旗章京协助旗札萨克处理旗务。札萨克从本旗王公贵族中选出，由理藩院上报，皇帝敕封，可以世袭。旗下最基本的社会组织称苏木，设苏木章京，管理苏木事务，副职为昆都。札兰为旗的军事单位，每四至六名苏木设札兰章京一名。苏木内设达鲁葛，是十户长。盟长是理藩院与各旗札萨克之间协调和联络机构，发挥上传下达、组织监督的作用。盟旗制度具有军政合一的性质，从十户长到旗札萨克都兼有军政职责，战事组织军事，平时负责治安、征收赋税等。
以上是清朝比较典型的几种在少数民族地区实行的政治和社会制度，有的是完全沿袭本民族的传统，不加触动，如西双版纳的领主制，有的则是根据清朝统治的需要加以改革，如西藏的政教合一、南疆的伯克制度和蒙古地区的盟旗制度，盟旗制度还参照了满族八旗制度的因素。都体现了在维护统一，实现清朝对地方统治的基础上“因其故俗治”的特点。当然与内地制度不同的少数民族地区不仅是上举的几个民族，清朝对大部分边疆少数民族聚居区都实行了与“因其故俗治”的方针。不论是改土归流以前的湖广、云贵等地土司，还改土归流后南方各省土司地区都保持了原有社会结构、经济制度和风俗习惯。
我国古代中原王朝的历代版图不断伸缩变化，今天在中国版图之内的少数民族地区在西汉到清朝的中原王朝版图中时有进出，在版图变化之时，中原王朝对少数民族在版图上有治内和治外之别，在文化上有化内和化外之别。历代中原王朝都对视为版图之内的少数民族聚居区的政策不同于内地郡县，也不同于所谓“五服之外谓之外国”的境外民族。虽然在中原王朝看来都是需要朝贡，但相对于内地郡县而言，汉代的边郡、唐宋的羁縻州和元明清的土司制都实行“因其故俗治”，相对于“外国”，少数民族地区册封官职和承担义务上与中原王朝中央有更直接、更密切的关系。在中原王朝的朝贡体系中，版图内的少数民族地区形成一个特殊的层次。从时间的纵向发展而言，汉代的边郡、唐宋的羁縻州和元明清的土司制表现出中央控制不断强化的趋势，从“因其故俗治，无赋税”，到有赋税，朝贡从厚往薄来到成为无利可图的义务和负担，都反映了中央少数民族地区控制的不断强化。在官员任命上，汉晋时期曾实行土流二重制，因社会经济发展程度和方式还存在巨大差异，并不能有效实现对少数民族地区的直接统治，唐宋至明清，随着政治、经济和文化同一性的增强，对少数民族地区实现更有效，甚至是直接统治的条件日益成熟，从明代开始在一些地区实行了改土归流，间接统治成为直接统治。明清到民国时期，改土归流是循序渐进的，在中央统治不断强化的同时，因其故俗治的多制度的局面也是一直存在的。
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