沈阳 著
Shenyang
清末出国考察团人员合影
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慈禧太后有了立宪的想法，又有日本这么一个活生生的例子在前面摆着，就算是依葫芦画瓢，也能弄出个不三不四的宪政出来。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。慈禧太后为之决定仿效。
1905年10月（光绪三十一年九月），清政府派载泽、端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨五大臣出洋考查宪政，去学习欧洲的“宪政”经验。同年11月，又命政务处王大臣等筹定立宪大纲，设立“考察宪政馆”。
镇国公载泽和端方、戴鸿慈、李盛铎、尚其亨五大臣被派往国外考察宪政，于1905年12月从北京出发。其时，革命派则着文立说揭露“君主立宪”的欺骗性。革命党人吴樾，甚至还身怀炸弹去北京车站谋炸出洋的五大臣。
五大臣国外考察宪政8个月后返回。他们对英国宪法钦佩之至，但并不羡慕英国的君主政体。
正如约翰.朱尔典爵士告诉莫理循的那样，爱德华国王不喜欢中国人，他在招待大清考察团成员时的表现能非常说明这个问题。
唐绍仪讲得更明确：
国王只接见镇国公，而且只有两分钟。毫不夸张地说，几位大臣都
吃了闭门羹。绍仪也被关在门外，驻比利时公使被引导到接待室等候。
莫理循评论道：
难怪考察团成员回来后都变得极度反英，尽管他们也获得一些殊荣，如授予大学学位并在市政厅进餐。
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1906年8月，出洋考察的五大臣经由欧、美各国及日本考查后归国，拟出立宪方案。上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，建议进行“立宪”。
载泽并在《奏请宣布立宪密折》中指出，立宪可以使“皇位永固”，“外患渐轻”，“内乱可弥”，并说明“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”
清朝统治者看中的正是“预备”两字。
慈禧太后很赏识载泽的意见，七次召见出洋大臣，并经御前会议反复筹划，于1906年9月1日（光绪三十二年七月十三日），清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。
慈禧太后颁布的“预备仿行宪政”谕旨，宣布了立宪的原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，预备实行的时间是“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近”。
1906年慈禧太后发布上谕：宣布预备立宪
预备立宪内容是“将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务、整饬武备、普设巡警，使绅民悉明国政，以预备立宪基础”。
这些措施实际还是清末“新政”的内容。清政府要求天下“臣民”必须“各明忠君爱国之义”，“尊崇秩序，保持平和以预储养成立宪国民之资格”，并强调先从“厘定官制”入手。
清政府“预备立宪”既同立宪派的立宪运动密切相关，又包含压抑革命派的用意。
在立宪问题上，立宪派与革命派存在着尖锐的对立。
从1903年起，立宪派就积极宣传君主立宪，要求迅速加以实行；革命派则坚决反对，并进一步发动反清武装起义。
当清政府颁布“预备立宪”的时候，立宪派与革命派立即围绕“预备立宪”展开了大论战。
立宪派不但盛赞“五大臣”出洋考查宪政，还把“君主立宪”看作是救民于大旱之及时雨。
革命派则着文立说揭露“君主立宪”的欺骗性。有的革命党人如吴樾，还身怀炸弹去北京车站谋炸出洋的五大臣。
但不管怎么说，慈禧太后下的这道懿旨，允许立宪，也就预示着中国政体改革正在朝着一个新的目标迈出了重大的一步。
有关部门设立了考察政治馆来研究考察团的报告。
唐绍仪“公然蔑视”撰写报告的13位老绅士：一位是首席军机大臣庆亲王“鸦片鬼”奕劻，一位成员已82岁高龄，另一个79岁，只有一位留过洋，所有成员对外语都 一窍不通。尽管有这些缺陷，而且许多人的耳朵都 聋得很，但他们还是写出了报告。这个报告事实上是梁启超和杨度代笔的。
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光绪一朝，清廷在高压下不得不宣布“预备立宪”。
时间来到公元20世纪初期，此时清廷已经用尽了手段，仍然无法完成对帝国的中兴。在社会各界舆论的压力下，清廷终于决定仿照日本例派遣使团出国考察西方国家的政治制度，并对帝国现行的政治制度进行改革。
考察团归国后颁布的《钦定宪法大纲》
公元1905年7月，以镇国公载泽为首的五大臣正式启程，前往欧美及日本进行为期一个多月的考察。归国之后，经清廷内部商议，于9月对社会各界公布开始准备进行政治改革。因政治改革工作量巨大，非一朝一夕就能够完成，因此要先经历过一段准备阶段，而这个准备阶段也就是所谓的“预备立宪”。
预备立宪计划的公开颁布，给了国民最后的希望。在大多数人看来，清廷终于“开窍了”，清帝国似乎又一次拥有了起死回生的可能。也正是因为如此，以康有为、杨度为首的立宪派的声势及地位立刻压过了革命派，并得到了社会各界人士的广泛支持和拥护。
这些立宪派的代表人物东奔西走，天真的以为君主专制终于要一去不复返，民主社会即将到来。而且伴随着《钦定宪法大纲》、咨议局和资政院的颁布与成立，帝国政治出现了明显的转型征兆。但他们不会想到，这些都是清廷为了敷衍国民所采取的“缓兵之计”而已。
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预备立宪公会
1906年9月，清政府下诏预备立宪。国内立宪派主要代表來自张謇、郑孝胥、汤寿潜联络江、浙、闽三省的立宪党人和实业界人物，于12月16日在上海成立预备立宪公会，它是在宪政研究公会的基础上扩大而成，是国内规模最大的立宪团体。
该会宣称“敬尊谕旨，以发愤为学，合群进化为宗旨”，力谋“使绅民明悉国政，以预备立宪为基础”。
会长郑孝胥，副会长张謇、汤寿潜。会员主要为江苏、浙江、福建的官绅和上层资产阶级分子，约270余人，主要人物有朱福诜、孟昭常、赵凤昌、温宗尧、张元济、刘厚生等。以“奉戴上谕立宪，开发地方绅民政治知识”为宗旨，进行改良主义的政治活动。每年开常会一次。
预备立宪公会是江浙立宪派为响应朝廷预备立宪而设立的立宪团体。1906年10月26日，郑孝胥、张謇领衔为在上海设立预备立宪公会向民政部申请备案，宣称该会的设立，“愿为中国立宪国民之前导”。
12月16日，预备立宪公会正式召开成立大会，郑孝胥报告开会宗旨时首先说明，该会根据朝廷预备立宪上谕所称“使绅民明晰国政以预备立宪”，故定名为“预备立宪公会”。
据《预备立宪公会简章》规定，该会“以发愤为学、合群进化为宗旨”，凡本国人年满20岁以上，与该宗旨相合，经会员2人以上介绍均可入会。该会设会长1人，副会长2人，会董12人，名誉会董若干人，驻办员、书记员、会计员各1人，编辑员、调查员、宣讲员各若干人。会长与副会长由全会投票公举15人中互选产生，任期1年，可连选连任。预备立宪公会事务所设在上海静安寺路54号。
具体职员如下：会长郑孝胥，副会长张謇、汤寿潜，会董张元济、沈同芳、李钟珏、王清穆、陆尔奎、刘垣、李厚祐、周晋镳、许鼎霖、周廷弼、高凤岐、胡琪、王震、孟昭常、张广恩、王同愈、李家鏊、高凤谦，驻办员孟昭常，编辑员秦瑞玠、汤一鹗、邵羲、孟森、张家镇，书记屠绍屏，会计柏治华。
据一份《预备立宪公会会员题名表》所列235名会员资料统计，其中江苏103人，浙江55人，江浙籍人士共占会员总数的68%强，可见该会是以江浙立宪派为主体的立宪团体。
在这235人中，有113人曾经任过各种政府官职或具有某种官衔，这些官绅将近占会员总数的一半，其余便主要是在企业、银行、公司、商会任职的商绅。由于那些官绅事实上也有不少是经营各种工商企业的，因此可以说，预备立宪公会的主要阶级基础是绅商，并与官府有着密切的联系。
预备立宪公会的酝酿与成立，曾经得到时任两广总督的岑春煊的积极支持，他曾资助该会开办费1万元（两），并允诺为之筹措常年经费每年1000元。
福建籍的郑孝胥能够担任该会会长，便与岑春煊的支持分不开。不过，该会的灵魂人物还是江浙立宪派的领袖张謇。
预备立宪公会成立后，每年按例召开一次常会，选举正、副会长及其他职员。1907、1908年分别召开第二、三届常会，郑孝胥两次连任会长，张謇、汤寿潜两次连任副会长。
预备立宪公会的活动以筹办宪政为中心，主要表现如下：
第一，出版书刊，宣传宪政知识。该会编辑的报刊主要有《预备立宪公会报》和《宪志日刊》两种。《预备立宪公会报》为半月刊，于1908年2月在上海创办，至1910年1月停刊，共出46册。1910年5月在北京改出的《宪志日刊》，由孟昭常主编；次年2月，又议决改为《宪报》。该会出版的书籍主要有孟昭常的《公民必读》和《城镇乡地方自治宣讲书》、钱润的《地方自治纲要》、张家镇的《地方行政制度》、孟森的《谘议局章程讲义》以及邵羲译的《日本宪法解》、汤一鹗译的《选举法要论》等。各书畅销一时，影响颇大。
第二，开办法政讲习所，培养宪政人才。1909年2月接办原由江苏学会创办的法政讲习所，招收各省学员学习法政知识。先有半年一期的班次，注重地方自治知识，包括财政、预算、决算等方面，专门培养地方自治人才；后增设一年一期的班次，注重法律，以造就司法人才。
第三，编纂商法，促成政府颁布商法。1907年7月，预备立宪公会与上海商务总会和商学公会商议编纂商法，准备邀请全国各商会及海外华商代表约期召开商法特别会议。为此，预备立宪公会成立商法编辑所，聘秦瑞玠、汤一鹗、邵羲、孟昭常、张家镇为编辑，筹备商法起草事宜。11月，商法特别会议在上海召开，各商会代表聚会研讨商法草案提纲，并决定由各商会推举代表一人组织商法草案评议会。1909年12月，完成了《公司法》与《商法总则》，经各商会代表评议通过，并推举孟昭常、秦瑞玠进京呈送农工商部和修订法律馆，以促成政府正式颁布商法。
第四，推动地方自治的进行与谘议局的筹办。在推行地方自治方面，预备立宪公会不仅督促各地士绅学习法政知识，而且催促宪政编查馆从速制订地方自治章程。在筹办谘议局方面，预备立宪公会也做了不少工作：在会中设立通信部，统一谘议局章程的解释与施行办法；每周召开谈话会一次，商议谘议局议案；与各省谘议局联系，互相交流经验。张謇被选为江苏谘议局议长，其他不少预备立宪公会会员被选为谘议局议员。
第五，参与国会请愿运动。张謇、雷奋、杨廷栋、孟森、孟昭常等预备立宪公会成员在清末国会请愿运动中非常活跃。
1909年（宣统元年）11月发起国会请愿运动。
1909年第四届常会，郑孝胥不愿三次连任会长，结果选举朱福诜为会长，张謇、孟昭常为副会长。后因孟昭常赴北京组织分会，副会长仍以张謇、汤寿潜充任。
1911年初，补开上年第五次常会，选举张謇为会长，郑孝胥、张元济为副会长。
预备立宪公会的活动一直持续到武昌起义以后，是清末存在时间最长、影响最大的立宪团体。
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清末资政院旧址
1907年，清政府提出要在中央筹设资政院，在各省筹设咨议局。张謇、汤寿潜等人在上海成立预备立宪公会，之后各地立宪公会纷纷建立。各地（特别在湖广、两江一带）主张立宪的政治团体陆续发表宣言，鼓吹实行君主立宪政体，同时发起国会请愿运动，提出速开国会、颁布宪法、缩短预备立宪期限等诉求。
1906年，清政府曾设立考察政治馆，1907年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。
同年成立咨议局。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。
1907年清廷敕令地方政府建立咨议局和资政院。
咨议局是一种地方的审议机构，该机构可以监督地方政府的财政及行政；但是该机构无法责令政府按提案进行具体实施，因此咨议局更像是一个咨询机构。
时至公元1909年10月，除新疆外所有的省份都已经按照预定计划完成了组建。
而资政院的权力则较咨议局扩大了许多，可以议论国家税收、财政、法律等问题。但需要注意的是，资政院并不具备修改法律的能力。如果想要修改，则必须将提案提交给皇帝批准方可生效。
资政院的宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。在对外公布了立宪的原则之后，清廷便对中央官职进行了改革，废除了许多已经不再适应新制度的行政机构。在打破了原有的六部制度之后，又新增了许多新的行政部门。如邮传部、海军部（计划筹建）等等。
咨议局和资政院的建立，是清廷仿照西方议会制度进行建设的一种具体尝试。虽然咨议局和资政院二者的权力皆受到了很大的限制，如地方咨议局议员的选拔受到严格限制、资政院无权直接立法等等。但西方国家在建设议会制度时，也曾经有过这样的发展阶段。至于西方后来的议会制度，则是在不断的摸索过程中才得以慢慢完善的。
1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立咨议局。12月，16省咨议局代表组成国会请愿同志会。
立宪派第三次请愿代表合影
1908年，清政府颁布《钦定宪法大纲》，规定大清帝国万世一系，同时宣布“十年后实行立宪”。
“预备立宪”进程的具体设计如下：
第一年(光绪三十四年，1908)：筹办咨议局(各省督抚办)，颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本；
第二年(宣统元年)，举行咨议局选举，各省一律开办咨议局(各省督抚办)，颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本；
第三年，召集资政院议员，举行开院以及推广厅州县简易识字学塾；
第四年，创设乡镇简易识字学塾；
第五年，推广乡镇简易识字学塾；
第六年，城镇乡地方自治一律成立；
第七年，民众识字义者须达到百分之一；
第八年，民众识字义者须达到五十分之一；
第九年，宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者须达到二十分之一。
这一进程设计的核心理念，所以必须有一个开启民智、训练民众参政议政能力的过程。进程设计当中，“国民必读课本”是为了启发民众的民主、民权意识；推广简易识字学塾，是为了改变绝大多数民众无法参与民主议政的劣境；“咨议院”，则是一个供民众练习民主议政的场所，“即议院之先声”。
“预备立宪”谕旨颁布后，立宪运动也由宣传推动阶段进入了发展阶段，各地纷纷建立立宪团体，国内立宪派建立的有上海的预备立宪公会（会长郑孝胥，副会长张謇、汤寿潜），湖北的宪政筹备会（会长汤化龙）、湖南的宪政协会（会长谭延闿）、广东的自治会（会长丘逢甲）等。海外的立宪派也积极响应。
1907年2月，康有为将保皇会改组为国民宪政会。同年10月（九月），梁启超与蒋智由等又在东京组成政闻社，鼓吹“预备立宪”。
1908年（光绪三十四年）以后，在清政府“预备立宪”的诱动鼓舞下，立宪运动逐步进入高潮，立宪派发动了几次召开国会的请愿。
清政府于1908年8月宣布预备立宪以9年为限，同时颁布《钦定宪法大纲》23条，其中关于“君上大权”的14条，规定皇帝有权颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等。
11月，慈禧太后、光绪帝（即清德宗载湉）死去，溥仪继位。
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