透析美国养老金制度的基本经验

 

世界上目前所存在的任何养老金制度，都时常会受到或多或少的批评，美国的养老金制度也并非尽如人意，时常会受到来自国内外方方面面的批评或质疑，学术界的不同流派和不同政治势力，也有进一步改革的不同思路。尽管如此，美国养老金制度的运行从总体上看是非常平稳的，其体制框架、组织过程都突出了关注民生、关照弱者。归纳起来，至少有以下几个方面的基本经验：

一、政府保障与雇主保障、个人保障的有机结合

美国的三支柱养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。第一支柱强制计划的行为主体是政府，第二、三支柱的行为主体则分别是雇主和个人。

这种制度背后的一个基本理念是：包括养老在内的社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。

政府保障计划的基本职能是确保绝大多数老年人(以及部分遗属和残疾人)的基本生活。要想获得更高的保障水平，则必须依靠雇主和个人的进一步努力。

从其实际运行结果看，美国基本上实现了这一目标。目前几乎所有的从业人员都参加了第一支柱，并且绝大多数人在达到退休年龄后都能够得到基本生活保障。

在该计划实施初期的1935年，老年人口的贫困率为 70％，而在2001年，则仅为11％。而且通过第二、三支柱，相当多的人可以在退休后获得更加丰厚的收入保障。

当然，美国的第二、三支柱养老金并非雇主和个人的完全自发行为，而是政府通过税收优惠政策所支持的计划。有效的政府宏观调控政策是其第二、三支柱养老金计划发展的重要基础。

由政府、雇主和个人共同进行养老责任分担的进一步意义在于，一方面避免了政府责任和负担过重，以及由于负担过重可能导致的各种矛盾。比如当政府承担的养老压力过大时，可能的措施只能是增税或降低待遇，而增税或降低待遇水平都必然会对特定群体的既得利益构成损害并可能导致社会矛盾。另一方面，责任分担也能够对个人以及企业形成激励机制，有利于经济效率的全面提高。

二、充分发挥市场功能。

社会保障制度的发展离不开政府，即使在市场经济条件下也是如此，因为市场不是万能的，市场不可能自动实现对居民的保障，所以必须依靠政府进行组织和推动。但问题在于，政府也不是万能的，如果摊子铺得过大，其行为同样存在失灵问题。

因此，完全依靠政府直接组织和管理的社会保障制度(包括养老金制度)通常都会出现各种各样的问题。其中最突出的问题是管理成本较高而效率却普遍很低，而且容易导致社会成员对政府的过分依赖、政府面临的经济压力乃至政治和社会压力过大等问题。在这些方面，许多国家都有深刻的教训。所以，如何解决养老金制度组织过程中的政府失灵问题，也就成了一个必须面对和解决的问题。

在这一问题上，美国经验具有重要的启示：在政府发挥其应有作用的同时，应当充分利用市场机制和市场力量。

在美国三支柱养老金体系中，政府作用主要体现在两个大的方面：

一是直接组织第一支柱；二是在第一支柱的基本保障之外，提供以税收制度为核心的政策空间，鼓励第二、三支柱养老金计划的发展，将第二、三支柱养老金计划的具体组织过程完全放开，即由雇主、雇员和民间基金经营机构通过市场竞争机制自行组织。这种市场竞争机制集中体现在两个层面。

1：在养老金计划的拓展方面运用竞争机制。比如在雇主养老金计划中，表面看是雇主自愿行为，但从实际情况看，有越来越多的雇主向员工提供不同形式的养老制度安排，其中最重要的力量就是劳动力市场竞争机制。一个企业要想获得长期发展，就必须通过提供包括养老金等在内的员工福利来雇用高素质劳动力并尽可能保障其员工队伍的稳定，否则就要被淘汰。当然，市场竞争不仅对雇主形成了激励机制，对劳动者的激励作用也极为突出，促进了劳动力流动与人力资源开发。

2：在养老金基金投资管理方面充分运用市场竞争机制。在美国，第二、三支柱养老金的投资运营是由充分竞争性的投资机构来完成的，养老金的所有者(包括机构和个人)具有完全自由的选择权利。这种充分的竞争机制迫使各个投资机构必须以各种方式降低成本，不断开发新的投资产品，全面提高投资效率和服务质量，否则就要被淘汰。市场竞争的结果是养老金的整体投资运营效率全面提高，不仅使养老金所有者普遍获益，也带来了整个经济的活跃。对政府来讲，由于不直接从事第二、三支柱养老金的组织管理，也就避免了政府管理过多特别是政府直接管理养老金投资可能带来的低效率，从而使政府面临的经济、政治和社会压力大幅度降低。

三、注重养老金投资管理

在美国的三支柱养老金体系中，除第一支柱为现收现付外，第二、三支柱都是积累制的，而且所积累的资金数额相当大。至2001年，美国的全部养老金资产合计已经高达13万亿美元(包括第一支柱目前的积累)，约占美国全部金融资产的 18％左右。面对数额如此巨大的养老金，不仅需要有高效率的投资管理机构、畅通的投资渠道和灵活丰富的投资方式(金融产品)，更需要有严格的投资管理体制，以防范风险，确保投资安全。

1：以竞争为基础。美国的养老金投资管理是充分竞争性的。在美国，目前仅可以经营养老金的资产管理公司就有五百多家，此外，商业银行、保险公司等也都可以经营养老金。这些机构中，绝大部分是营利性商业(私人)机构，还有少数民间非营利机构，如专门管理教师养老金的 TIAA等。充分竞争是美国养老金投资管理的基本组织方式，也是保证投资效率、降低风险的最基本手段。竞争迫使各个投资机构必须以各种方式提高投资质量、降低成本和内部风险，包括形成完备的内部治理结构、有效的投资决策体制、缜密的投资策略和严格的内部风险控制措施。

2：对投资机构和行为有完备的外部监督机制，包括严格的政府监管和来自社会的监督。对投资机构和行为的监管首先来自于政府，政府监管的主要机构是美国证券交易委员会(SEC)。其对于投资机构和行为的监管极为严格。首先，对投资机构资质条件、基本组织方式及运营方式有明确而详细的法律规定。比如，要成立共同基金，必须有法定准备金；基金公司必须成立董事会而且必须有相当数量的独立董事；不同类型投资基金有明确的不同投资领域；投资决策与财产保管、信息记录以及基金证券的销售、日常买卖必须分开，等等。其次，严格监督投资机构的日常行为。投资机构的重大投资行为及基本资产和投资收益信息要定期报告，有些基本信息甚至每天都要报告。SEC的官员还经常对有关投资机构的行为、账目等进行抽查。再者，对违规行为有严厉的处罚措施，包括警告、罚款、吊销执照直至提起刑事诉讼。需要说明的是，SEC对养老金投资的监管是与对一般金融资产投资的监管是一致的。鉴于养老金的特殊性，除SEC的监管外，美国劳工部也对养老金投资进行监管，而且管理更为严格和仔细，并有权对违规行为进行处罚。

3：除了要接受政府的严格监管外，投资机构还要接受来自社会的监督。一方面，所有投资机构的各种基本信息都要向社会特别是要向投资者公开，投资者有权利提出质询甚至向SEC等机构提出诉讼。另一方面，所有投资机构的绩效、信用等还都要接受专业性社会中介机构的评估，评估结果向全社会公布。此外，美国也非常重视投资机构的行业自律。基本方式是建立旨在协调不同投资机构关系并实现相互监督的行业组织，如共同基金联合会(ICI)等。

4：充分的市场竞争和完备的外部监督机制保证了美国养老金制度的稳定发展。虽然美国经济也并非十分稳定，但总体来说，其养老金投资收益率一直保持在较高的水平。例如在20世纪80年代以来的绝大多数年份里，扣除通货膨胀因素后的养老金投资收益率都在10％以上。

四、注重关键技术问题

一个合理的养老金制度不仅要能够保障绝大多数老年人的养老安全并在一定程度上发挥资源配置功能，也需要关注自身的可持续性，避免体制上的风险。虽然基本模式选择至关重要，一些关键技术设计也必须认真对待。在美国的养老金制度发展过程中，应该说是非常重视关键技术的。例如，在其政府养老金计划中，从一开始就对领取养老金的年龄有比较严格的限制，而且1962年以后出生的人领取养老金的法定年龄还要进一步推迟到67岁。养老金增长也是与物价指数挂钩而非与工资增长挂钩。虽然这在某种程度上看会对特定群体的利益构成一定影响，但毕竟可以缓解老龄化背景下体制内抚养率的进一步攀升以及可能出现的支付危机，而且对个人承担一部分养老责任也会产生某种程度的激励机制。再如，在其DB模式的雇主养老金制度中，明确规定要从资金现收现付制转为基金制，一方面从制度上保证了这一支柱的安全，同时也形成了大量长期储蓄，推动了资本市场的进一步发展。类似的经验事实上还有很多，比如各种具体而明确的税收制度设计、严格的投资管理规定，等等。