简说英国议会上下两院制

英国议会（THE PARLIAMENT OF UNITED KINGDOM ）又称威斯敏斯特议会，是英国的最高立法机关，是英国政治的中心舞台。政府从议会中产生，并对其负责。国会为两院制，英国议会由上院 （HOUSE OF LORDS）（贵族院）、下院（平民院）（HOUSE OF COMMONS）和国王共同组成，行使国家的最高立法权。英国议会创建于13世纪，迄今已有700多年的历史，被称为“议会之母”。 自有议会以来，通常在伦敦的一座古老的建筑——威斯敏斯特宫（议会大厦）举行会议。每年开会两次，第一会期从3月末开始，到8月初结束，第二会期从10月底开始，到12月圣诞节前结束。

早在13世纪时，势力强大的贵族为了维护自己的特权，限制王权，迫使国王成立了议会，参加者还有贵族、教士、骑士和市民的代表。议会有决定征税、颁布法律等权利。1258年，英格兰国王亨利三世的妹夫西蒙·德·孟福尔男爵武装闯宫，迫使亨利同意召开会议签订限制王权的“牛津条例”。根据牛津条例，国家权力由贵族操控的十五人委员会掌握。为此引进了新名称——Parliament，此词出自法语，意为“商议”，后在英语中，表示议会。1265年，召开了第一次议会，这标志着英国议会的产生。14世纪上半叶，议会分为上、下两院，上院又称贵族院，下院又称平民院。

上院的议员不是选举产生的，由王室后裔、世袭贵族、法律贵族、家权贵族、终身贵族、苏格兰贵族、爱尔兰贵族、离任首相组成，共669名议员，无任期限制。由于女王可以临时增封爵位，而议员死亡无需增补，所以贵族院议员人数不定。1986年贵族院共有1196名议员，其中有64名女议员，有349名终身贵族，其余全部是世袭贵族。贵族多数是保守党人，而且老人占多数，贵族院平均年龄为63岁，80岁以上的有95人。这些贵族不拿薪金，但上一天班可拿一定的车马费。所以恩格斯讽刺地称上院为“退休政界人物的养老院”。

上院议长不是选举产生，他由贵族院中大法官兼任。开会时议长担任主席。上院开会时间与下院相同。开会法定人数仅3人，通过法案的人数为30人，经常出席会议的人只有100多人。只有当议案的内容涉及到议员切实利益时参加的人才多些。

第二次世界大战结束后工党执政，在推行福利和社会改革政策时，又经常遭到上院用二年延搁否决权加以阻挠，于是1949年4月议会通过“议会法”，规定“公共法案若经平民院连续二个会议通过，虽经贵族院的否决，也可成为法律”，所以贵族院的延搁否决权从以前两年减为一年，上院权力被进一步削弱了。

对于这个“养老院”的存废问题，自19世纪以来一直成为英国政治生活中争论的问题，争论的中心是废除还是改造？保守党始终主张改造而不废除。工党对这一问题先后主张不一致。1958年保守党执政后制定了终身贵族法，其中规定首相可以把公共事务、文艺、科学、企业家、军人、工会官僚等各阶层中取得优异成绩的人提请英王封为终身贵族，取得男爵的封号，进入上院。资产阶级希望在保留上院的基础上，通过扩大贵族范围、增加贵族种类的办法，在贵族院身上涂上几笔民主的色彩，以缓和群众反对情绪。

当然，英国人民的保守的爱惜国家传统的性格也是上院得以存在的社会基础。

诸多社会阶层和利益集团认识到议会尤其是议会下院在国家政治生活中的重要地位，他们进入议会下院的期望日益热切。因此，议会下院逐步成为英国社会精英的主要活动场所，在一定程度上，议会下院是英国政治和社会生活的集中体现。

下院机构有两类：一类为委员会，另一类是管理机构。

下院中设议长、副议长。在新的议会召集之处，就要选举议长，议长由议会中多数党提名征得反对党同意后选出。为表示议长的公正，议员当选议长后就要退出原属政党。在英国形成了一个习惯，即他在议会中抱超然态度，在两党中不能袒护一方压另一方。议长主持会议进程、解释议事日程时按照一套机械的原则，所以议长是一个有尊严而无实权的职位。副议长协助议长进行工作。下院还下设常设委员会、全院委员会、特别委员会和联合委员会。此外，议会中还设办公厅、秘书处、图书馆等部门。

下院是民主的代议机关，议员是选举产生的。

英国下院议员通过普选、平等、直接、秘密的方式进行选举。这是英国劳动人民经过100多年斗争的结果。从1832年选举改革开始以后，先后通过了1867年、1884年、1918年3个人民代表法，最终取消了

选举财产资格的限制。选民开始不以财产所有人的资格而以国家公民的资格参加选举。1872年取消举手投票采用秘密投票方式。1918年30岁以上的妇女获得了选举权。1928年21岁以上的妇女获得了选举权。1948年才取消了给予大学12个席位，实行了一人投一票的平等选举制。1969年通过的人民代表制法规定选举权的年龄由21岁降为18岁。

在英国凡年满18岁没有被法律取消投票资格的英国公民都有选举权。但居住期限的资格仍保留，选民必须在某一选区中居住3－4个月以上才能在该选区选民册上登记。凡年满21岁的公民都有被选举权。在选区获得2名选民推荐和8名选民联署同意都可成为议员的候选人，但贵族、主教、法官、高级文官、现役军人、宣布破产者、重罪犯人、受权办理选举事务的负责人等没有被选举权。

下院议员选举采用小选举区相对多数选举制。即每一选区产生一名议员，议员候选人只要取得相对多数就能当选。2010年，全国总共659个选区，选出650名议员。议席的分配苏格兰不少于71席，威尔士不少于35席，北爱尔兰不少于12席，其他就属于英格兰的席位。

英国的竞选费用很高，1983年英国各大党的竞选费用：保守党因为得到大企业主的支持，花费了1500万英镑，工党为250万英镑，社会民主党自由党联盟为100万英镑。

英国下议院议员的成员比较复杂，特别在工党获得大选胜利以来议员中议员有大地主、董事长、银行界、工商企业界、律师、教员、新闻记者、农民、工人、工会职员等，在各方面的人都有代表，议员每年要开会8个月左右，长时间的出席会议他们是职业议会人。平民院法定任期为5年。但首相有权选择合适时机，请求英王下令解散议会，提前大选，或者执政党的重大决策、提案受下院多数议员的否决而被解散议会，征求民意，提前大选，因而下院实际任期比5年短。平均任期不到4年。1987年英国议会大选时比规定日期提前11个月零28天。

此外在特殊情况下，主要在战争时期，议会任期可以延长，第一次世界大战期间平民院任期自1910年到1918年才改选。第二次世界大战期间平民院任期自1935年到1945年才改选，任期为10年。

英国在1949年制定了人民代表法，1969年又对该法进行了某些修改。例如，将

选民的年龄由21岁降低到18岁。下院议员的选举主要根据该法进行。在英国，有几类人不享有选举权。第一是贵族，但1963年的选举法规定：凡放弃贵族身份者即有权选举议员，1999年又规定被排除出上议院的世袭贵族可以在大选中投票或参选，这是历史上的首次。第二是服刑中的罪犯。第三是接受精神医院治疗中的住院患者。第四是选举中犯有腐败行为者，5年内不得选举议员。第五是选举前未登记为选民者。另外，很多人认为王室成员不准投票，但是事实并非如此。英国女王可以投票，其他王室成员也可以投票，但是他们一般不会投票，因为这样做会被视为有悖于君主立宪制度。

人民代表法对候选人的资格条件作了两种规定：基本资格条件是凡年满21岁以上的英国男女公民，有选区的两名选民提名和8名选民同意，便可登记为该区的下院议员候选人；职业资格条件是上院议员、英格兰教会、苏格兰教会、爱尔兰教会的牧师和罗马天主教的神父、法官、文官、正规武装部队的警察部队的成员以及在企业中担任由政府指定的董事等，均不得成为候选人。但担任有报酬的国家职务者辞去原来职务和贵族放弃爵位后，仍享有被选举权。这一规定是发生了托尼·本事件以后所做出的修改。

1960年，工党候选人托尼·本世袭了上议院议员职位，又参与了下议院议员选举并胜出，所以当局下令举行补选，但这位本先生依然在下议院议员补选中“获胜”。为此，英国选举法庭做出裁决，由补选中排名第二位的保守党候选人担任议员职务。这个案例的出现令英国在1963年修改有关法案，允许拥有世袭头衔的上议院议员放弃其头衔，以便能在英国下议院担任议员。

英国议会下院选举从1918年开始实行选举保证金制度。按规定，议员候选人必须交纳150英镑保证金（按今天的折算大约相当于4500英镑），如果该候选人在选举中所得选票不足选区全部选票的1/8，则保证金收归国家所有。1985年，保证金数额标准修改为500万英镑，如果候选人在选举后获得5%的基本选票，这笔钱就退还给候选人。

英国议会下院选举实行秘密投票、一人一票的原则。1872年颁布的秘密投票法，其目的是要消除选举中的贿赂和高压手段，改进选民登记的机构，进一步简化、扩大公民权。秘密投票法阻止了选举中的腐败行为，使选举制向合理化的方向迈出了决定性的一步。

现行的计票制度：英国基本实行小选区制。如1992年的大选将全国分成642个选区，选举产生651个下院议员。全国划分为650个选区，每逢议会大选时，英国工党、保守党以及自由民主党三个主要政党便在650个选区逐个争夺每一个议席。与小选区制相匹配，英国实行的是相对多数代表制的计票制度。即在选举中，某个候选人虽未得到过半数票，但只要比其他候选人得票都多，哪怕只多得一票，就能获得议席，而得票第二的政党没有任何议席。虽然说像绿党一样的较小的政党在全国的得票总数可以数以万计，但是却不足以赢得某一特定选区的议席。因此，这种计票制度不能如实地从议席中反映出政党斗争的力量对比，对于小党尤其不利。

尽管英国议会选举实行的相对多数代表制在不少人眼里看起来不公平，但是，这种选举制度却在英国始终实施并有一批坚定的支持者。不可否认，相对多数代表制具有一些重要的优点，比如说简单易行，能相对节省普选的时间和费用；议员和选区之间有着直接的联系，议员更能在议院中代表其选区的利益发出声音；可以让一个政党赢得绝对多数的席位，成为执政党，而不需要与其他政党组织联合政府，首相、政府和议会之间会有更好的合作关系，更能有效地工作，因此更能保持政局的稳定，有利于政府高效工作。从这个意义上说，英国的相对多数选举制度注重的是稳定性和延续性。

海曼女男爵当选上院议长具有很大的历史意义，因为这意味着拥有1400年历史的大法官一职的终结。在英国历史上，大法官曾是英伦三岛上仅次于国王的职务。这个职位的起源可以追溯到公元605年，它最初是王室的书记员，后来一度集立法、司法、行政三种权力于一身。在英国历史上，担任大法官这一职位的名人很多，其中既有贤人圣徒，也不乏奸诈之徒。但到了现代，大法官一职的重要性越来越弱，只是在上议院和枢密院司法委员会开会时担任主持人的工作，不过在名义上，大法官仍是最高法院的院长、上议院的议长，另外还兼任内阁的法务大臣（因而也是执政党的要员，须与政府共同进退）。 布莱尔上台之后，一直致力于宪政改革，大法官一职成为改革的主要目标。随着海曼女男爵的当选，大法官这一存在了1401年的职位“寿终正寝”了。

从宏观视野看，这次上议院议长产生方式的具有历史意义的变革，不过是英国议会从“议会主权”到“行政集权”变迁规律的一个佐证而已。这种变迁，从长远来看，对于实现英国国家机构权力行使的制约和平衡是有利的。

上院的立法职权主要是：提出法案；在立法程序中可以拖延法案生效；审判弹劾案；行使国家最高司法权。上院是英国本土各级法院的最高上诉法院，有权审理除苏格兰刑事案件以外的所有民、刑事案件。1870年自由党执政时，以上院不是司法人才为由，打算取消上院的司法权，后来双方妥协，保留了上院的司法权，而以加封法律贵族的方法来弥补缺乏法律知识的缺陷。

上院的权力虽一再被削弱，但它在英国政治生活中仍然不能忽视，这是因为：

第一，它还保留财政法的讨论权。由于贵族院有不少人担任过国家的重要职务，富有经验，他们对财政法案的意见仍然产生重大影响。

第二，它还保留对法案的一年延搁否决权，这对平民院的法案仍起阻碍作用，特别是对带有时间性的议案拖延一年，就可使它实质性失效。

第三，它掌握着英国的最高司法权。

第四，对下院通过的法案经上院审查后可以纠正法案中存在的缺点和流弊，使法案更加完备，更有利于资产阶级统治的需要。

下院职权平民院的职权主要是立法、财政和监督政府这三种权力。

立法权是指有制定、修改和废除法律之权。下院的立法职权主要是：提出重要法案；先行讨论、通过法案；提出质询；财政法案只能由下院提出和通过。国王被看成是“一切权力的源泉”、“国家的化身”，在政治生活中处于“临朝而不理政”、“统而不治”的地位，具有国家的象征意义。在立法职权方面，国王批准并颁布法律；制定文官管理法规；颁布枢密院令和特许状；召集、中止议会会议；解散议会；任免重要官员。 英国议会的立法程序可分为三个阶段：1提案；2讨论决议；3送请国家元首批准公布。

第一阶段是议案提出。全国议案分为公议案和私议案两种。公议案是指涉及全国性并与政府有关的议案。它绝大多数由内阁提出，议员个人也可以提，但他们提的议案必须经议会特别委员会挑选后才能列入议程。

私议案是指涉及到地方法人、地方当局、某些集体或个人利益的议案，它由地方法团的代理人向下院私议案办公室提出。私议案并不都在下院讨论，大约有一半在上院讨论。

第二阶段是讨论决定。英国议会对立法案的讨论决定的程序是要经过三读，一读是宣读议案名称，说明目的，确定二读的日期，将议案分发给议员；二读淡化对议案逐条朗读，进行原则的讨论、表决，如通过便交给专门委员会审查，审查不能通过，法案就认为已被否决。委员会对议案作逐条详细讨论，进行修改后向院会作报告；第三读对议案进行表决，这时只讨论整个法案可否成立，不许逐条讨论，除文句外，不得修改内容。三读通过后交另一院通过，另一院也以三读程序加以审议。

第三阶段是把两院通过的法案，呈请英王批准，并在"政府公报"上公布后生效。

财政权是议会的主要权力之一。人们把这种权力称为“管理国库的权力”或“掌握钱包的权力”。财政法案主要包括国家预算中的支出、收入、征税、动用国家基金、发行公债等，这种权力属于下院专有，财政法案只能向下院提出和通过。上院只有讨论和提出建议之权。财政法案都由内阁提出，由于财政法案讨论的时间有限，加上财政法案的否决会引起内阁的辞职和重新大选，所以多数情况下下院往往按内阁提出的数字通过，最多提一些批评和质问。

监督政府权是议会内阁制之下议会的重要权力，内阁要向议会负责，受议会的监督。议会监督政府的方式主要是对政府的质询、对政府政策的辩论、批准条约、议会对政府投不信任票等方式。

对政府的质询是指议员可以对政府各大臣职权范围内的事提出质询，要求答复。口头质询，议员每人每天最多提3个，书面质询不限。议员的质询和回答转瞬就通过新闻媒介公之于众，从而对政府造成压力。

对政府政策的辩论时，在答复国王的议会开幕词和讨论国家预算时都要进行辩论。除此以外，则要得到政府的同意。质询不能直接转为辩论，如果这一问题需要辩论，需提出休会动议，要有40位议员同意或者有10位议员同意经议会表决赞成后，议会才能休会，休会后第二天用3小时进行辩论。据说，英国议会开会，怕议员们吵起来，特地备茶，以改善气氛。这大概是中国茶道中庸、平和、包容精神的延伸。

议会对政府提出不信任案是资产阶级认为内阁接受议会监督的有效手段。根据责任内阁制的原则，内阁必须得到议会多数的支持和信任，如果议会否决政府提出的重要议案、财政法案或对内阁通过不信任案，内阁应该辞职或提请英王解散下院，提前大选。如果大选后，原执政党仍占多数议席，内阁可以继续执政，否则内阁必须辞职。在两党制的英国这种情况并不多，除非发生了执政党内部的分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来才能发生这种情况。