来源：澎湃新闻
时间：2020-03-13
当地时间3月13日下午3时（北京时间14日凌晨3时）美国总统川普就新冠肺炎疫情举行新闻发布会，宣布美国进入紧急状态，同时将释放500亿美元救灾资金，用于协助各州和市政当局控制疫情。
截至美东时间12日下午4时，美国46个州以及首都华盛顿特区共有1678例新冠肺炎确诊病例，其中包括41例死亡病例。截至12日傍晚，有30个州和华盛顿特区已经宣布进入紧急状态。
据媒体此前报导，川普11日在白宫召开卫生官员紧急会议商讨对策时，美国国会参议院少数党领袖舒默（Chuck Schumer）致信川普，要求宣布国家进入新冠肺炎疫情紧急状态。彭博社13日早些时候报导称，川普将依据1988年的《斯塔福德法案》（Stafford Act）宣布美国进入紧急状态，这可让联邦政府调集更多资源抗击疫情，也使得联邦政府为各州和市政当局提供更多援助成为可能。与此同时，这标志着川普对于新冠肺炎疫情判断的一个像征性转折点。
《斯塔福德法案》是什么？国家进入“紧急状态”意味着什么？对此，澎湃新闻（www.thepaper.cn）综合《纽约时报》、美国全国广播公司（NBC）、侨报网、环球网等媒体进行了梳理。
《斯塔福德法案》是什么？
《斯塔福德法案》全称《斯塔福德灾难与紧急援助法》（Robert T。 Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），于1988年通过，属于美国联邦法律。据《纽约时报》报导，该法律授权联邦紧急事务管理局（FEMA）在“自然灾害”期间有系统地向州和地方政府提供应对灾难的援助，并协调国家的应对行动，包括调动联邦基金。
FEMA是美国国土安全部内的一个机构，控制着国会为救灾拨出的超过400亿美元的联邦资金。FEMA可以使用这笔资金来帮助建立医疗设施、运送患者，以及用于其他措施。FEMA通常与自然灾害的响应措施相关，该机构也可以应对流行疾病。
根据《斯塔福德法案》，美国总统可作出两种声明，一种是“紧急状态”，即川普此次宣布的状态；另一种是“重大灾难”。这两种状态都由FEMA负责。此前在1月31日，美国卫生与公众服务部长亚历克斯·阿扎宣布，新型冠状肺炎疫情构成美国公共健康紧急事件。该部门是此前美国应对和防控疫情的主要负责机构之一。
12日，川普在白宫椭圆形办公室对记者说：“根据《斯塔福德法案》，我们拥有非常强大的紧急权力。”
“实际上，我已经记住了这些权力。如果我需要做某事，我会去做。我有权做很多人们甚至不知道的事情。”川普补充说。
川普自2017年担任总统以来，已多次援引《斯塔福德法案》，宣布进入紧急状态，如应对加州大火等。2000年，前总统比尔·克林顿（Bill Clinton）也曾使用《斯塔福德法案》紧急状态来支付蚊帐费，以应对新泽西州和纽约州爆发的西尼罗河病毒。
国家进入“紧急状态”意味着什么？
川普对美国进入紧急状态的声明，结束了白宫内围绕这一议题持续数周的辩论，川普的高级助手对是否有必要根据《斯塔福德法案》宣布紧急状态一事存在分歧。包括川普本人在内，一些人担心这一声明将导致金融市场的恐慌。
据澎湃新闻此前报导，通常而言，紧急状态是指出现了突发性的危机，在较大时空范围内严重威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。
引发紧急状态的因素主要包括严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、社会动乱、恐怖事件等。新冠肺炎疫情暴发后，意大利、西班牙等多国先后宣布进入紧急状态。
长期以来，美国总统在宣布国家进入紧急状态方面拥有广泛的自由裁量权，在宣布紧急状态时可以动用一系列紧急权力。
去年2月，川普就曾因建造美墨边境墙的资金不足问题宣布进入全国紧急状态。但当时他所依据的，是1976年水门事件后由时任美国总统福特签署的《美国全国紧急状态法》。该法界定了美国总统宣布国家进入紧急状态的权力，明确了国会对总统宣布紧急状态的制衡机制。不过该法对总统宣布紧急状态只是做了程序性的规定，并没有具体说明到底在什么条件下总统可以宣布紧急状态。在由《美国全国紧急状态法》声明的国家紧急状态下，美国总统拥有至少136项法定紧急权力，涵盖从军事、土地使用到公共卫生和农业的方方面面。《纽约时报》对比称，根据《国家紧急状态法》发布的紧急状态声明可以释放广泛的总统权力，例如掌握互联网控制权或中止法律等，而《斯塔福德法案》声明仅涉及FEMA。
中国政法大学教授、外交学院人权研究中心研究员李宏勃在为澎湃撰写的《法治的细节︱疫情下的人权：紧急状态意味着什么？》一文中提到，紧急状态意味着非常状态，受到威胁的不仅是个人利益，也包括了集体和国家的利益。在这种情况下，必须要在私人利益与公共利益之间、政府管制与公民人权之间进行妥协，达成一致和平衡。面对危机和灾难，只有政府、企业、公民齐心协力共度时艰，才能战胜灾难化解危机。
特朗普宣布进入"紧急状态" 是“有权不用过期作废”?
据新华社报导，当地时间2月15日，美国总统特朗普在白宫玫瑰园发表了南部边境国家安全和人道主义危机演讲，同时宣布美国进入“国家紧急状态”。这将成为美国自1976年以来第59个国家紧急状态。
不得不说，特朗普再次以自己的坚决行动，显示了其我行我素的政治行事风格。对美国总统而言，宣布“国家紧急状态”，并非稀罕事。正如特朗普所说，很多总统都签署过。奥巴马在任时，也不止一次。但是，这项源于1976年卡特总统签署的《美国全国紧急状态法》给予美国总统的权力，实践中的适用事项基本上都源于境外，而特朗普总统将其用在境内事项。
特朗普总统让国家进入紧急状态的原因，是自己修建美墨隔离墙的意愿没能被国会满足。也就是说，美国进入“国家紧急状态”的决定，源于政治争斗，而不是国家真的处于面临战争、严重自然灾害等紧急状态。
依据正常逻辑，如果确如特朗普所言，美国的南部边境遭受着各种类型犯罪的入侵，那么，他早就应该宣布美国进入紧急状态，而不是在国会不能满足其意愿时才签署法令。
显然，特朗普如此行事，看中的是《紧急状态法》赋予总统的权力，而并不是所谓的国家安全。有资料显示，在国家紧急状态下，美国总统拥有至少136项法定紧急权力，其中包括在国家紧急状态下总统可以不做任何解释地调用已经下拨的军费或赈灾款。
对特朗普而言，关键在于他可以绕开国会，从其他事项中调拨款项来建边境墙。根据白宫的介绍，特朗普确实准备这么做。
他计划从国防部、财政部以及军事工程项目中调用约67亿美元用于修建美墨边境墙，不仅要补足美国会两院通过的预算与其设想的差额，甚至还超过了原来的计划：特朗普原来要求美国会两院批准57亿美元用于修建超过300公里的“边境墙”。目前，国会批准的是13.75亿美元在美墨边境指定地区新修约90公里的“隔离物”。
从法律层面来说，特朗普宣布了，并不等于美国就真的能进入“国家紧急状态”。美国会两院可以通过投票终止“紧急状态”。但这需要特朗普同意参众两院的决定，如果特朗普反对，两院则需至少2/3议员持反对意见才能让“紧急状态”终止。此外，也可以像挑战特朗普的“禁穆令”一样，让法院判决总统行为非法。
从政治实践层面来说，特朗普宣布国家进入紧急状态，是法律赋予美国总统的权力，特朗普认为必要，可以签署命令。但是，在政治哲学意义上讲，权力的使用应该为政治人物所节制，主要基于个人意愿而非公共利益的情况下，权力即使在实践上被使用，却损害了政治制度的信誉，这将让公众对制度设计的公正性产生疑问。
从美国的政治实践来看，总统的行政扩权一直被诟病。特朗普如果能够以“国家紧急状态”赢得对参众两院的战役，这对美国政治制度的韧性可能是一次不小的挑战。同时，这也将使得美国国内对其某些制度的细节设计进而反思和修补。
任孟山（北京学者）
编辑 肖隆平 校对 郭利琴
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